公共危机管理是公共管理中应对危机状态的一种特殊形式，是相对于在平稳社会运行态势下的常规管理而言的。想要理解公共危机管理的理论内涵，首先我们需要弄清危机、公共危机的内涵，然后在此基础上探讨公共危机管理的理论内涵。

1 危机的界定

危机是指个人，群体，组织或者社会因某种突发事件的出现，而导致其稳定的生存秩序受到威胁，甚至可能阻碍和破坏其正常的发展进程的一种非正常的紧急状态。

2 公共危机及其特征

所谓公共危机就是指政府在对外交往与对内管理过程中出现的一种危险困难的境地，其外延包括由人为原因，自然原因，人为原因与自然原因相互作用而引发的国际、国内危机。因此，我们可以将公共危机界定为由于某种突发事件的出现和爆发而对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁,对公共安全和公共利益造成严重损害，超出了政府和社会常态的管理范围,要求以政府为核心的公共管理系统采取特殊措施加以应对的紧急状态。

在现代社会中，公共危机的发生已经成为社会生活中 种常见的现象。通过对各种不同类型公共危机的分析考察，可以发现其具有如下共同特征：

第一，公共危机具有突发性和紧急性。公共危机的发生往往是大风起于青萍之末, 爆发之前毫无征兆可言，迹象可寻，通常是在政府和民众思想松懈, 毫无防范的情况下突然从一些细小而不为人所注意的事件演变为一场灾难。故在危机发生初期, 包括政府和民众在内的整个社会必然对危机发生的真正原因以及危机本身发展状态茫然无知或所知甚少。公共危机管理部门必须利用有限的资源和技术手段，在有限的时间内尽快做出关键性决策和进行紧急回应。时间是公共危机管理的生命。

第二，公共危机具有不确定性和易变性。 由于环境的不确定性、人类的有限理性以及信息的不对称, 危机事件的开端通常无法用常规性规则进行判断，而且其后的衍生和可能涉及的影响是没有经验性知识可供指导的，因此公共危机的发展变化的过程难以控制，结果难以估量，具有高度的不确定性和易变性。这种不确定性主要表现为状态的不确定性、影响的不确定性和危机回应的不确定性。

第三，公共危机具有社会性和扩散性。由于公共危机特指影响大众生活和社会秩序的危机，因此社会性是公共危机应有之义。扩散性是针对公共危机影响的过程和波及范围而言的，危机事件一旦发生, 就不一定局限于某一个部分, 而是迅速蔓延, 殃及整个地区、整个国家甚至传播到其他国家; 不仅影响某一部门、某一行业, 而且影响其他部门和其他行业。一些学者把它称之为 涟漪反应 或 连锁反应 。

第四，公共危机具有危害性和破坏性。这是公共危机的本质特征。公共危机的爆发会导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影响社会稳定。无论是经济危机、社会危机还是政治危机， 都会在一定范围内，对特定社会群体产生不同程度的有形的或无形的负面影响。

3 公共危机管理的内涵

对于公共危机管理的内涵比较具有代表性的是龚维斌教授的定义：公共危机管理就是公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要的措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。

由于公共危机其与生俱来的突发性、不确定性及其对社会影响的广泛性而使得其不仅对作为治理主体的政府能力提出了挑战，更是对社会整体能力提出了综合考验。这决定了公共危机管理的参与主体必须具有多元性，最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。这与我们当前倡导的政府治理理念是一致的，也是 公共危机管理 与 政府危机管理 的区别所在。然而在公共危机众多治理主体当中，政府作为公共危机管理的主要机构和组织者，仍然占据主导地位，政府管理职能的发挥直接决定着公共危机管理的最终成果。因此除了参与常规管理之外，居安思危，积极应对公共危机也是现代政府的职责所在。以下我们就政府职能和行政效能两个维度来分析政府进行公共危机管理的理论基础。

(1)政府职能决定论

政府职能反映了国家行政管理的基本内容和活动方向，体现了行政管理的本质要求，是行政管理活动的前提和依据，在国家行政管理中占有十分重要的地位，具体来讲，政府职能就是指国家行政机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它是一个结构严密的体系，由政治职能，经济职能，文化职能，社会职能四部分组成。政治职能，即政府负有维护政治统治和政治秩序，保卫国家和全社会安全的职能;经济职能，即政府负有组织和管理社会经济事务，保持国民经济稳定和发展的职能;文化职能，即政府负有指导和管理文化事业，满足人民群众日益增长的文化生活需要的职能。除此之外，在现代社会政府还必须承担起相应的社会职能，即负有为全社会提供各类公共服务，管理社会公共事务的职能。该项职能的目标是维护人民正常的生产生活秩序，增进人民福利，从而维护社会稳定，推动社会发展，满足社会整体利益的需要。而在当代社会，公共危机的频繁爆发，使得社会稳定发展和人民生命财产不断受到严重挑战和威胁,政府作为社会公共服务的提供者和社会管理职能的承担者，必然要对公共危机进行全面防范和治理，以保护社会成员的人身权，财产权，维护整个社会的公共安全，这既是由当代政府的职能定位决定的，同时也属于政府社会管理职能的基本范畴。

(2) 行政效能决定论

所谓行政效能就是指国家行政机关和行政(歧义是什么意思？歧义句意思就是：句子可以这样理解，也可以那样理解，但却不能确定究竟要表达哪种意思。)人员，为执行和完成政府任务和行政目标从事公共行政活动发挥功能的程度，及其产生效率、效果、效益的综合体现。这个概念具有多层含义，包括经济数量，行政功能，社会效益等不同方面。行政效能理论要求对政府行政行为所花费的时间，人力，物力，财力与其所产生的社会效益进行比较，并通过这种比较来提高行政效能。公共危机由于其性质和特点决定不同于其他突发事件，要有效治理公共危机，必须要最大化整合相关资源，调动多方面力量来进行及时高效的防范，应对和处理，将危机的破坏力和影响范围降到最低点。政府作为国家行政机关，其具有权威的合法性，严密的组织体系，高度的动员能力和集中的公共力量，特别是在应对危机政策导向,在法律法规的制定与修改, 在制度机制的建立及非常时期的非常权力运用方面, 具有其他社会主体不具备的特殊地位,因而能够依靠其凌驾于社会之上的权威(而这种权威是以国家强制力为后盾的并受其保护的),可以在全社会范围内调动各方力量，协调各种利益冲突，这是政府进行危机管理的优势所在。同时在当今时代，政府应对和处理危机事件的能力高低也是评判政府行政效能的关键指标，只有及时妥善的防范和治理各种公共危机，切实保护人民生命财产，维护社会稳定，才能真正将提高政府行政效能落到实处，在全社会范围内树立起一个高效政府的形象。

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